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法学论文/周建

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 23:28:47  浏览:9966   来源:法律资料网
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浅析契约自由原则

周建


一、契约自由原则的含义
契约自由作为近代私法三大基本原则之一,是私法自治(意思自治)的必然结果,又是其核心部分,正如我国台湾民法学者陈自强指出的:“契约自由原则,虽然不是私法自治原则的全部,但却是最重要的内涵。”[1]按照意思自治的理论,人的意志可以依其自身的法则去创设自己的权利义务,当事人的意志不仅是权利义务的渊源,而且是其发生的根据。[2]这一原则在私法领域普遍适用,体现在契约法上就是契约自由原则。按通常的理解,契约即当事人意思表示一致,依此,债权契约、物权契约、身份契约乃至行政法上的行政契约,均属契约之列,契约非民法所独有。然纵观各国民法之规定来看,契约均归属于债权部分,或者将契约法单独立法以规范债之发生(如我国《合同法》之单独立法,合同与契约只是对英文词contract的不同译文,含义相同)。“因此之故,学说上称债权契约为狭义契约,任何当事人互相意思表示一致的合意,称为广义契约。契约原则与契约自由原则的所谓契约,毫无疑问,都是债权契约。”[3]亦即我们理解的债的发生原因之一的合同。
关于契约自由的含义,依笔者所览之范围,有的将其概括为“定约自由”和“成约自由”两个方面,[4]有的从契约本质出发,将契约自由归结为缔约不受强制,约定应当遵守,违约应负责任三个方面,[5]有的将其区别为是否缔约、与谁缔约、决定契约内容、选择契约形式四方面自由,[6]有的学者概括为六方面自由,即在四方面自由上再加了两个自由:变更自由、结束自由。本文以为最后一种概括最能全面阐述契约自由原则:
1、是否缔结契约的自由。这是最大的自由选择权,即任何人均能自由决定是否要成立一定的契约,不受缔约或不缔约的强制。这在古典自由主义者看来是顺理成章的事情。
2、选择缔约相对人的自由。通常的理解为当事人有权决定与谁缔约的自由,完备的解释是:当事人有权决定与谁缔约和不与谁缔约的自由。这种权利的行使,得由客观的条件辅助,即客观上存在多个可选择的缔约相对人,否则这种自由将无法真正存在。
3、契约形式的选择自由。缔约当事人对契约的形式可以协商一致决定,法律不得强制当事人采用固定的契约形式。由此推之,法律上要实现这一目的,得规定两方面的内容:契约以不要式为原则,当事人自由约定的契约形式受法律保护。原因在于,既然契约的成立以当事人意思表示一致为核心,契约自合意达成即成立,故强加形式于契约之上就是限制了当事人的意思自由。各国对契约形式上的限制,本无契约法上的原因,而多出自诉讼法上的考虑。
4、决定契约内容的自由。“契约内容自由,为契约自由的灵魂”[7],即使契约有严重的不公平,如果是当事人的真实意思表示,就具有强制力。当事人首先可以自由决定所缔结契约的类型,同时还可以创设法律上没有规定的契约类型,其次当事人可以自由决定是否适用法律上的任意规范,任意规范意在补足当事人意思表示之欠缺,但其无强制变更当事人意思表示之功能,故当事人得约定排除适用。
5、变更自由。在契约履行过程中,当事人可以合意的方式就契约的给付方式、标的物、价金、债之关系的转移等事项进行调整,此乃契约自由原则的当然内涵。因为在契约履行过程中契约目的、市场环境、社会政治等情势都有可能改变,因时而修正契约使之适合新的情势乃契约自由的必然要求。
6、终结契约的自由。契约的终结往往是因债的履行,对于即时清洁的契约,无所谓终结的自由。此处所说的终结契约的自由,是指在契约关系存续中,当事人可以合意解除或终止契约的自由。如租期未届满的租赁契约,双方当事人可合意提前终止租赁契约,因为随着情势的改变,契约的继续履行不再给当事人带来利益,甚至给当事人带来不利益,故当事人享有终结契约的自由能使当事人的目的更可能得以实现。
二、契约自由原则的形成
一般认为,契约自由的思想最早起源于罗马法,在查士丁尼《民法大全》有关诺成契约的规定中已基本包含了现代契约自由的思想,《法学阶梯》中的自然法思想及其倡导的自由平等权利的自然法规则,也成了契约自由的出发点。但应当看到,古代私法中主体的不自由性是显而易见的,宗法统治、人身依附的身份观念在社会生活中起着主导作用,自然经济排斥了生产活动的社会化,契约以及契约自由并未成为社会的强烈需要,所以罗马法也并未形成真正的契约自由原则。
一般学者认为,古典契约理论是在18、19世纪发展和完善起来的契约理论。正是在这个时候才具备了契约自由原则所需要的经济、政治和理论基础。
(一)契约自由原则形成的经济基础
契约自由原则存在一个假定的基础——完备的自由市场,在资本主义以前,完备的自由市场是不可能存在的,就是在资本主义的15世纪到18世纪,也不存在这样一个市场,那时的资本主义生产关系还很脆弱,经济只有借助国家行政权力的帮助才能确保自己的发展,这种要求的体现是经济学上的重商主义以及以此为据的经济管制政策,故而无从谈起契约自由。19世纪,资本主义生产关系不断成长壮大,单纯地依靠经济关系上的无声强制,就足以保证榨取剩余价值的实现。商品生产和交换的进一步发展,资本的触须伸向了更广阔的空间,要求摆脱束缚和发展,要求充分实现自由竞争。[8]而长期发展而目臻成熟的自由市场已经能较好地适应资本自由发展的要求:1、经济主体的自由性和平等性得以实现。18、19世纪是资本主义自由竞争的鼎盛时期,从经济学的角度,自由竞争的主体具有平等性和自由性,竞争的双方不受他方控制,意志完全是自由的,由此,契约自由的先决条件已经具备,与此相适应,契约法没有具体琐细的规定,也不借助社会政策来限制个人的自治和市场的自由。2、大量的缔约当事人可供选择。资本主义经过长期发展,自由竞争的结果导致各种经济主体大量涌现,社会分工的细化、新的行业不断产生、国际贸易的发展和世界市场的出现,极大地拓展了人们实现自身经济利益的空间,人们根据市场规则选择最合适的缔约相对人实现利益最大化才得以实现,契约自由才可能实现。
(二)契约自由原则的政治、法律基础
契约自由虽然属于私法领域,但它从根本上离不开政治自由的实现和法律制度的保障。契约自由无非是政治自由在私法中的体现,是政治自由权的变种。考察一下“交换自由”的发展史,它和政治的发展是一致的,在奴隶制社会和封建制社会里,奴隶与奴隶之间、平民之间、奴隶主之间、封建主之间可能存在平等自由的交换关系,但它不具有普遍性,社会两大对立的阵营不可能平等,就连形式上的平等也不可能。随着资产阶级革命的胜利,当初号召人民起来斗争的“天赋人权”理论溶于《独立宣言》、《人权宣言》以及各国宪法之中,融入了政治国家和市民社会——一切人生而平等,人们对财产、自由和自下而上有着不可否认的自然权利,政府的正当职责是承认和保护这些权利以及保证人们相互之间的平等。[9]只有在这种制度下,契约自由才能实现。同时,法律观念以及法律制度的进一步发展,尤其是保障自由、公平的法律制度不断完善,为市场主体的行为自由、交易的公正提供了保障,为主体追求经济利益提供了合理的预期。当然,这与政治上的自由、平等得以实现密不可分,但正是这样一种符合自由竞争时代的法律制度,保障了自由,促进了契约自由的形成和发展。
(三)契约自由原则形成的理论基础
按照资产阶级法学家的观念,契约自由原则在法律上的确认得益于以下三个方面的理论:
第一,18世纪至19世纪的理性哲学。根据理性哲学,人生而平等自由,追求幸福和财产是个人不可剥夺的天赋人权。每个人都有自己的意志自由,这种意志自由是个人行为的基础,个人必须在自己自由的选择下,按照自己的意志才能承担义务、接受约束。法律的职责就是赋予当事人在其合意中表达的自由意志以法律效力。对这种自由的限制则是愈少愈好。正是在这种自由意志的理论基础上,契约乃是自由意志的产物。因此,尊重当事人的意思自由成为近代契约法的首要原则。
第二,社会契约理论。社会契约理论在契约自由原则的形成过程中,起了重要作用。自然法的社会政治理论发展的黄金时代是17、18世纪,而这也是社会契约论盛行的年代,此时它常常和社会契约理论结合在一起,社会契约理论提供框架和程序性解释,自然法提供实质性的精神。在社会契约理论和自然法之间形成了一种兴衰与共的关系。如自然法的主要代表人物格老秀斯认为,遵守契约也是自然法的组成部分,因为除了订立契约的方法,人们不可能用其他的方式来通过相互限制而建立一种社会关系。在18世纪末,当社会契约理论在古典自然法学派和启蒙思想家的长期努力下,在欧洲已成为一种时尚的政治学说。它是与契约自由并列的理论,只不过它是针对公共权力而言,而契约自由是针对个人的权利而言,是市民社会中的规则。进一步看,社会契约理论为意思自治(契约自由)提供了更为有利的论据。这表现为,如果说人的意志具有足够的力量创造一个社会及法律上的一般义务的话,那么人的意志毫无疑问地能够创设约束当事人特别的权利义务。
第三,经济学领域中以亚当斯密为代表的自由主义经济思想。这一思想是契约自由观念的思想渊源。亚当·斯密在其1776年出版的《国富论》一书中猛烈抨击了重商主义的经济理论和经济政策,提倡彻底的自由放任的经济,废除限制。[10]他认为每一个经济主体在追求自己的利益时都被一只无形的手引导着去促进并非属于他原来意图的目的。因此,最好的经济政策就是经济自由主义,政府对人类事务的干预具有百害而无一利。每个人在平等的地位上进行自由竞争,既可以促进社会的繁荣,也可以使个人利益得到满足,国家的任务主要在于保护自由竞争,而非干预自由竞争。正如我国台湾学者苏明诗所指出的:“各个人不分强弱、贤愚,均得以自己之意思活动,而社会之利益,亦当与其构成员之个人利益相一致,故自由竞争,应为社会之最好指导原理。”[11]因此,自由主义经济思想为契约自由原则提供了经济理论的根据。
三、契约自由原则发展中的困惑
契约自由原则,依现代学者之眼光,其在形成之初带有诸多理想化的东西,这为其在发展之中遇到重重困难埋下了伏笔。这些思想化的东西包括了一系列假设:假设人是理性的、抽象平等的;假设市场环境中没有不利的第三方效应、充分的信息、众多可选择的契约伙伴以及零交易成本。这些假设在今天纷纷受到了质疑:
(一)主体绝对理性和抽象平等的非现实性
我国民法学家梁慧星曾这样评价契约自由原则:“按照契约自由的原则,自由订立的契约就等于是法律,当事人必须严格按照契约的约定履行,即所谓契约必须严守,正是体现了这种形式正义。法官裁判契约案件也必须按照契约约定的条款进行,至于当事人的利害关系,订立契约时是否一方利用自己的优势地位或对方的急需或缺乏经验,或者履行契约时的社会经济条件已经发生了根本性的变更等,均不应考虑在内。”[12]显然,这种逻辑在现代社会已经没有生存的土壤。这种矛盾的出现,正是契约自由原则关于“人是一种抽象存在,舍却了其固有的经济上的、政治上的、知识结构上的区别。”的抽象平等和每个主体都是追求自身权益最大化的绝对理性的必然结果。实际上,即使在古典契约理论建立之初主体间的不平等就是存在的。因为古典契约法很少注意到缔约人之间的不平等关系。契约自由意味着可以自由地选择与之订立合同的人,可以通过相互之间的协议按其所希望的条款订立合同,这种含义即使在19世纪,也仅仅在某种狭义上来说是正确的。它只是在假定所有签订合同的当事人在讨价还价的力量上是平等的时候才是正确的,而这种平等正是古典契约法所大量采用的一种假定。不可否认,在古典契约理论的创立之初,正是自由竞争时代,经济活动的主体主要为个人,其相互间的差距并不像今天这样巨大。所以这种带有偏差的假设能为人所接受。但随着工商业的迅猛发展,垄断时代的出现,经济活动的主体由个体发展为大公司、大企业集团,形成了普通消费者与财力雄厚的公司企业的对抗,双方平等的机会只具有形式意义,所谓的契约自由受到真正的威胁。
(二)完备市场的假设被否定
在契约自由理论形成之初是有一个完备的自由、竞争的市场的假设,即:1、契约不得涉及当事人外的任何第三人,也就是说基于契约的相对性,契约不会对第三人构成损害;2、充分的信息,市场主体只有了解其选择的性质和结果的全部信息,才能使其自由的契约行为符合目的性具有必要的基础;3、众多可选择的契约伙伴,这无疑是契约当事人拥有自由选择权的客观要求,否则交易双方无法充分行使自由选择的权利。
无疑,这些假设在自由竞争时期是比较符合客观条件的,所以自然能被人们所接受,这些假设与“契约即正义”这样一个命题是相辅相成的。如果没有这些假定的前提,契约即正义这个命题是不会被人心悦诚服地接受,契约自由的原则也无从建立。然而,这些假定的条件,随着社会和经济的发展,社会分工和交换的进一步加强,其基础已经发生动摇了。
首先,关于契约不涉及第三人的假定,虽然今天大量的法学教材、著作中都在讲述契约相对性的理论,但是绝对的相对性已然不复存在,涉及第三人利益的契约比比皆是,不论这个“第三人”是抽象的如社会、公共利益、国家还是具体的个人、企业、组织,契约当事人因此不得我行我素,法律的干预却显得理所当然。今天,“契约对第三人效力”的命题已被学者们广为研究。
其次,关于充分信息的假定,在自由竞争时期,简单的生产与交换、不发达的技术、单一的生产、交换和消费市场使得充分掌握信息成为可能,但是今天的市场信息量之大、信息关系之复杂远不是当初的学者所能想像,人们因信息的失真而意思表达错误已是平常之事。
第三,关于众多可选择的契约伙伴的假定,现实的和潜在的交易伙伴在一个完全自由的竞争市场上是存在的,但随着自由竞争的加剧,为避免两败俱伤而出现了垄断,不仅如此,随着社会的发展,除了人为的垄断之外,还出现了自然垄断和国家为了国计民生而制造的强制垄断。垄断的出现可以说是对这一假定条件最主要的否定,在垄断面前,你所谓的选择自由已荡然无存了。
不仅在理论上契约自由遇到了麻烦,在现实中,“契约正义”思想已经在立法和司法中发挥作用。立法上,集中体现在劳动法领域中对劳动者订立劳动契约的单向保护和消费者立法中对消费者这一弱者的诸多的保护以及对提供消费或服务的企业的诸多限制之上;在司法上,诚实信用原则、情事变更原则、客观解释契约原则被广泛地运用于审判实践。契约仿佛真的已走向死亡?
四、契约自由原则并未衰落
由于契约自由必然面对种种困惑,许多学者纷纷表示:“契约自由已经衰落”,契约已经死亡,由契约向身份的转变已然发生。但事实并非如此。
首先,对契约自由的限制尽管在具体形态上的确有所增多,但在原则上却没有太大变化。比如,作为对“是否缔结契约的自由”的约束,权利能力和行为能力制度长期以来并没有实质上的变化;对于当事人的契约行为要符合诚信、不得欺诈、胁迫或乘人之危等的限制长期以来几乎没有什么改变;有关对契约内容进行规制的“不违反公序良俗和不损害国家、社会及第三人利益”的原则始终如一,只是将其运用到具体条件所产生的具体的限制类型有所变化,况且其运用范围也极为有限。
其次,契约自由的真实的、核心的理念并非是“完全不要限制”,而是要“尽量减少干预”,这里的“尽量”是有条件的,即限制是正当的,限制的量要与社会生活条件相适应,合适的干预是“对契约自由原则真实意义的恢复和匡正。”[13]因为没有任何干预的契约,实际上已不自由了。
第三,越来越多的国家干预,并不足以证明契约自由正在走向衰落,对契约自由限制的增加并不意味着对契约自由的否定,因为理想的市场经济下的自由,本身就应该是法治下的自由,这是“市场经济是法治经济”的必然结论,完备的市场经济要求尽可能运用竞争机制协调人类的各种努力,而不主张放任自流,甚至为了保证竞争的有益进行往往需要一种精心设计的法律框架,契约只是排斥国家在法律框架之外的肆意干预,并不排斥以法律手段对契约进行一般的规制。如果我们作出“契约依法成立而在当事人之间具有相当于法律的效力”这样的理解,那么契约自由似乎从未动摇过。
换一个思考的视角,从哲学上看,自由从来都不是绝对的,契约自由亦如此,当自由所扩展的范围越大,它所触及到的边界——限制就越多,相反,当限制越多的时候,我们所享有的自由越大。试想在马车都还属于奢侈品的时候,交通规则不可能出现,人们似乎很自由,但人们的出行自由却远比不上有交通规则的今天。
事实上,契约并未衰落,正如市场经济未衰落一样,只是在新的社会条件下获得了新的表现形式。市场经济与计划经济的边界,也正是契约自由与不自由的边界。只要市场经济没有蜕变,契约仍将是而且应当是自由的。应当坚信,在现代契约法中,“契约自由仍然是一个最基础的出发点。”[14]


[1]、[3]、[7]陈自强《民法讲义Ⅰ 契约之成立与生效》,法律出版社,2002年版,第119、120、121页;
[2]尹田《法国现代合同法》法律出版社,1995年版,第13页;
[4]、[14]彭亚?《解析“契约自由”》,人大法律评论,2000年卷第二辑,第378、389页;
[5]孙学致《契约自由本质论》、马新彦《民法现代性与制度现代化》,2002年版23—41页;
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关于印发《关于农业结构调整的分区指导意见》的通知

农业部


关于印发《关于农业结构调整的分区指导意见》的通知

农办计〔2002〕45号

各省、自治区、直辖市及计划单列市农业(农牧、农林)、农机、畜牧、农垦、乡镇企业、渔业(水产)厅(局、委、办),新疆生产建设兵团:
  调整和优化农业区域布局是农业结构战略性调整的一个重要内容,也是应对入世挑战的一项重要而紧迫的任务。为进一步深化农业结构战略性调整,减小趋同性,避免盲目性,充分发挥区域比较优势,逐步推进新的农业生产力布局的形成,综合考虑各地农业自然资源状况、经济发展水平、市场条件以及农业长期发展所形成的产业基础等因素,我部着重对沿海和经济发达区、粮棉主产区、大城市郊区、生态脆弱区等四大类型区域农业结构调整问题进行了初步研究,提出了《关于农业结构调整的分区指导意见》。现印发给你们,供各地在指导结构调整时参考。

二○○二年五月十六日



关于农业结构调整的分区指导意见

  我国地域辽阔,区域之间农业发展的自然资源基础、生产技术水平和外部环境都有很大差异。随着市场对资源配置调节作用的不断增强,农业在区域之间进行合理分工与协作是大势所趋。根据各区域的资源特点和市场条件,合理配置农业资源和生产要素,因地制宜地确定农业发展方向和重点,减少结构调整的盲目性和趋同性,逐步形成合理的农业生产力布局,是农业结构战略性调整的重要内容。在我国加入世界贸易组织的新形势下,充分发挥区域比较优势,形成合理的农业区域分工,从发展优势产品入手,大力培育优势产业区和产业带,提高农产品竞争力,是应对入世挑战的重要措施,对于我国农业长远发展和地区经济协调发展具有重要意义。

  为贯彻落实中央农村工作会议和全国农业工作会议精神,进一步深化农业结构战略性调整,在继续推进我国农业东、中、西部三大地带合理分工的基础上,现就不同类型区的农业结构调整提出以下意见:

  一、农业结构分区调整的指导思想和基本原则

  适应农业发展新阶段的客观要求,抓住农业结构战略性调整和加入世界贸易组织的机遇,以增加农民收入为基本目标,以优质化、专用化、品牌化农产品为主攻方向,从提高我国农业整体素质和效益、增强竞争力的大局出发,着眼长远发展,合理确定各区域农业结构调整的方向和重点,逐步形成比较合理的农业区域分工格局。

  调整农业区域布局是一项复杂的系统工程和渐进的过程,应按自然规律和经济规律办事,坚持以下原则,逐步推进。

  (一)以市场为导向的原则。立足市场多样化、优质化的需求,着眼国内外市场,突出区域特色,选择市场前景广阔、生产潜力大的产业和产品,集中力量加快发展壮大。

  (二)发挥比较优势的原则。综合考虑各区域在资源禀赋、生产规模、市场区位、环境质量、以及资金、技术、人才等方面的优势,因地制宜,扬长避短,把潜在的优势转变为现实的经济优势。

  (三)依靠科技进步的原则。针对区域特色,优化农业技术结构,加快区域性农业科技创新步伐,大力推广成套农业技术,不断提高农业发展的科技含量。

  (四)尊重农民意愿的原则。立足现有基础,考虑农民的传统习惯和承受能力,搞好服务和引导示范,稳定家庭承包经营,把自主权真正交给农民。

  (五)可持续发展的原则。从我国农业发展的全局和长远出发,合理有效地利用农业资源,改善和保护生态环境和生产条件,提高综合生产能力,实现可持续发展。

  二、不同类型区农业结构调整的方向和重点

  综合考虑农业自然资源状况、经济发展水平、市场条件、以及农业长期发展所形成的产业基础等因素,当前重点提出四大类型区域农业结构调整的分区指导意见。

  (一)沿海和经济发达区

  这类区域自然条件较优越,农业生产力水平较高,农村非农产业比较发达,城市化水平较高,沿海地区毗邻港澳台及日、韩和东南亚市场,区位、资金和技术等比较优势明显,有利于发展外向型农业。农业结构调整的基本方向是,主要面向国际市场,大力发展高科技农业、出口创汇农业和高附加值农产品,加快推进产业化经营,把农业建设成为具有较强国际竞争力的基础产业,率先基本实现农业现代化。

  农业结构调整的重点,一是以标准化、优质化、规模化为重点,大力发展名特优新蔬菜、水果、花卉、苗木等园艺产业;二是以设施化养殖为重点,大力发展优质、多样化畜产品和名特优水产品为主的养殖业;三是以加快农业高新技术成果转化为重点,大力发展现代生物技术产业;四是以提高附加值为重点,大力发展农产品加工业,实行农业产业化经营。

  长江三角洲地区要重点发展具有明显比较优势的蔬菜、花卉、名特优水产品等产品,建成规模化、高标准的农产品出口创汇基地。东南沿海地区要以高标准设施化栽培和工厂化规模养殖为主,大力发展资本和技术密集型农产品生产,重点发展面向港澳台、东南亚和欧美市场的优质高档“菜篮子”产品,促进热带、南亚热带花卉、水果、中药材、名特优水产品等规模化生产。环渤海地区要大力发展劳动密集型农产品生产,有条件的地方发展资本和技术密集型农产品,主要面向日、韩等东亚市场,着力开拓俄罗斯和欧共体市场,重点发展蔬菜、水果、海水养殖等产品,加快农产品生产的标准化和产业化进程,进一步提高农产品加工深度。

  (二)粮棉主产区

  这类区域是我国大宗农产品的集中产区,农业生产基础较好,具有发展粮、棉、油等大宗产品生产的明显优势。农业结构调整的基本方向是,压缩普通品种,发展适应加工需要的优质、专用品种,提高产品质量和竞争力;大力发展养殖业,建成全国最大的畜产品生产基地;加快发展农产品加工业,促进粮食转化,延长产业链条,增加后续效益。

  农业结构调整重点:一是稳定提高粮、棉、油等产品综合生产能力。加强商品粮基地、加工专用粮和饲料粮基地建设,提高优质专用粮食的标准化、规模化生产水平。大力调整粮食品种和品质结构,发展优质、专用和无公害产品生产。二是积极发展畜牧业。充分利用农区丰富的粮食和作物秸秆资源,加快发展适度规模的家庭养殖和专业小区养殖。调整畜禽品种结构,积极发展草食型畜牧业。加强畜禽良种繁育体系和疫病防治体系建设。发展粮食作物、经济作物和饲料作物“三元”结构种植,提高饲料饲草作物产量,实行农牧结合。三是推进粮、棉、油等大宗农产品产业化经营。大力培育重点龙头企业,推广“公司+农户”等产业化经营模式,发展壮大中介流通等组织,拓宽农产品收购、加工、转化、销售渠道,促进产业化经营。

  东北平原地区要调减普通玉米品种种植面积,大力发展饲用、加工专用型玉米品种。扩大大豆种植面积,突出发展高油大豆生产。适当控制水稻发展规模,压缩干旱缺水地区的水稻种植面积。建设肉牛产业带和奶源基地。

  黄淮海平原地区要稳定小麦生产总量,适度调减严重缺水地区的小麦种植面积,大力发展优质专用小麦。扩大高蛋白、高油、高淀粉含量等加工专用玉米种植面积。加快饲料业、酿造业等的发展,促进玉米加工转化。积极发展高蛋白大豆。搞好国家优质棉花基地县建设,形成稳定的棉花集中产区。大力建设中原肉牛肉羊产业带。

  四川盆地及长江中下游平原地区要适当调减早稻面积,扩大优质稻、加工专用稻比重,适当发展优质杂粮、杂豆。改良品种,培育名牌,建设油菜、柑橘、蔬菜、花卉、中药材、茶叶、蚕桑等经济作物优势产业带(区)。巩固生猪、家禽、水产品等传统优势产品,发展草食型畜牧业,提高规模化水平,大力培育肉类加工龙头企业,发展农业产业化经营。

  (三)大城市郊区

  大城市郊区农业是我国农业中的一种特殊类型,市场区位优势明显,农业现代化水平较高,具有显著的多功能特征。农业结构调整的基本方向是,以服务城市为中心,注重近郊区和远郊区的合理分工,着力发展集生产、生态、文化、观光、教育等功能于一体的现代化都市农业。

  农业结构调整的重点,一是提高农产品质量安全水平。大力发展无公害农产品、绿色食品和有机食品,逐步扩大“无公害食品行动计划”试点范围,搞好农产品的分级、加工、包装、贮藏和运输,积极发展集中配送、连锁经营等现代营销方式。二是完善农产品市场和信息服务体系。近郊区地处城乡结合部,市场信息灵敏,应加强销地批发市场和信息服务基础设施建设,完善流通服务设施,把近郊区建成农产品和市场信息集散中心,既可为城市居民提供丰富的农产品,又可为农民提供及时准确的市场信息服务,引导远郊区建设面向城市的农产品生产基地。三是大力发展设施农业。引进推广适宜设施栽培的优良品种和成套技术,加强农业生产标准化综合示范区建设,提高农业科技含量和附加值。四是积极发展观光生态农业。发挥农业在教育、观光、生态等方面的功能,开展科技示范园区建设,采用现代农业技术改造传统农业,积极发展高科技农业,促进大城市观光生态农业快速发展。重点加强远郊区生态环境的保护和建设,为市民提供“回归自然”的良好生态环境,逐步建设成为大城市的绿色生态屏障。

  (四)生态脆弱区

  这类区域生态环境十分脆弱,农业生产水平较低,但具备发展特色农产品、草地畜牧业和生态渔业的优势。农业结构调整的基本方向是,结合退耕还林、还草、还湖,大力发展节水农业、生态农业和特色农业,切实提高牧区畜牧业发展水平,把保护和建设生态环境与增加农民收入结合起来。

  农业结构调整的重点,一是加快退耕还林、还草、还湖步伐。在搞好生态林建设的同时,发展有利于农民增收的经济林和人工草场。保护和建设天然草地,实行划区轮牧和舍饲圈养。保护渔业生态环境,合理开发和利用水生野生动植物资源。二是大力发展特色农业。加快发展优质棉花、糖料、水果、蔬菜、花卉、中药材、牧草、烟叶、茶叶、蚕桑、脱毒种薯和名特优水产品等具有传统优势的产品生产,建设专业化、规模化的特色农产品生产基地。三是大力发展特色农产品加工业。既要发展大规模的现代加工业,又要注重发展各种地方风味和特色产品的传统产业和作坊,把特色初级产品变为特色加工产品,形成区域经济支柱和独具特色的农产品加工体系。

  黄土高原地区要结合退耕还林还草项目的实施,加强基本农田建设,推广旱作农业技术,发展优质小杂粮和苹果等优势产品生产,提高专业化生产水平。西北内陆地区要发展节水农业,加强优质高产的糖料、棉花、瓜果生产基地建设。重点发展葡萄、香梨、啤酒花、牧草、枸杞等特色农产品。调整畜群结构,加强品种改良,转变养殖方式,积极推行舍饲圈养,加快草场建设,提高牧区畜牧业发展水平。西南高原地区要在搞好小流域综合治理的基础上,抓好中低产田改造,改善农业基本生产条件,加强烤烟、茶叶、中药材、热带亚热带水果、花卉、反季节蔬菜等产品生产基地建设。青藏高原区要调整农牧业结构,加强草原建设,发展特色无公害农产品,提高牧区畜牧业发展水平,实现农牧民增收和生态环境保护的协调发展。

  三、促进农业结构分区调整的主要措施

  (一)制定规划,加强宏观指导。调整和优化农业区域布局是一项长期任务。我部将组织有关方面力量,研究制定全国农业区域布局规划。各省、自治区、直辖市要根据所在区域农业结构调整的方向和重点,深入研究分析本地比较优势,从实际出发,树立全局观念,着眼农业长远发展,研究制定本地农业区域布局规划和实施意见。农业各行业也要研究制定相应的规划,加强指导。

  (二)研究制定农业产业的区域发展政策,引导和扶持区域主导产业的发展。对沿海和经济发达地区,应研究制定包括优良品种引进、名牌产品开发、农产品出口退税率提高等一系列鼓励的农产品出口创汇的政策,扶持外向型农业的发展。对大城市郊区,要加大对农业环境污染治理和监测方面的投入力度,扶持建立无公害农产品生产基地。对粮棉主产区,要研究制定促进粮棉等大宗农产品及畜产品加工转化的扶持政策,加强农业基础设施、商品粮棉基地和良种工程建设力度。对生态脆弱区,要加大生态环境保护和建设的投入,研究制定扶持特色农产品、生态农业和节水农业基地建设的政策。调整农业投资结构,加大对重点农产品、重点产业和重点地区的投资力度。

  (三)推进优势农产品区域布局。以优质水稻、优质专用小麦、加工专用玉米、优质大豆、棉花、“双低”油菜、糖料、水果、牛羊肉、奶、水产品等为重点,采取一个产品制定一个规划,确定一些重点生产区域,建立一批标准化生产示范园区,选择一批龙头企业,推广一系列配套技术,制定扶持政策,扶持发展壮大一批优势农产品产业带和产业区,引导和带动农业区域布局的调整。

  (四)加强质量标准体系建设,引导农业标准化生产。适应加入WTO和提高农产品质量安全水平的要求,借鉴发达国家农业标准化工作经验,特别是要针对农产品主要出口国农产品质量标准,加强农业质量标准体系建设,抓紧制定、修订与国际接轨的农产品质量标准,完善国家和农业行业质量标准,制定生产技术规程,完善农产品检测检验体系,引导农业企业、农民合作经济组织和农户按标准组织生产,提高农产品质量水平,增强农产品竞争力。

  (五)加强市场体系建设,搞好产销衔接。调整布局和重点,建设一批有区域特色的产地批发市场和农业信息服务体系。集中有限的资金,重点抓好主产区批发市场建设,完善配套设施。完善农产品供求和价格信息采集系统、农业环境和农产品质量信息系统,尽快健全辖区内县级信息服务网络系统,并向这些县所属的乡镇、农产品批发市场、龙头企业、中介组织、农民专业协会和种养运销大户延伸。大力培育一批具有区域特色、与农民利益紧密结合的农业产业化龙头企业,带动农户调整结构、发展生产,提高区域内优势产业和产品的产业化经营水平。加强产销衔接,规范市场秩序,促进竞争、统一、开放、有序的全国大市场的形成。

  (六)调整农业科技力量区域布局,有针对性地推广成套农业技术。适应各区域重点产业和产品发展的需要,优化农业科技力量布局,调整科技研究与技术推广的方向和重点,改革和完善农业科技推广体系,开展区域性重大科研攻关,有针对性地引进、培育和推广一批符合区域特点与调整方向的优良品种和配套栽培技术,加强农民实用技术培训,加快农业科技成果转化,为发挥区域比较优势提供技术支撑。


传播法治要象讲故事一样深人人心
—— 云南高院许前飞院长谈更新理念打造法治传播新模式

童晓宁、唐时华

声音回放:
◆ 法院与媒体的关系,像一对生生死死、永不分开的朋友,相互依赖,互相促进。
◆ 每做一件事情,我们都要审慎掂量在社会公众中可能产生的影响和社会对事情的接受程度。
◆ 要变宣传为传播,如果找不准新闻点,就不能吸引观众的眼球,这样的新闻是没人看的。


更新传统司法宣传理念,变“宣传”为“传播”;注重社会公众的关注点,融法治传播于新闻热点报道中;一个十五分钟故事短片起到的重大效果。2008年1月15日下午,云南省高级人民法院举行的法治宣传座谈会上,云南省高级人民法院党组书记、院长许前飞的这些发言,让与会的云南新闻媒体、中央驻昆媒体记者耳目一新。

朋友与“护照”
2008年,云南全省法院在省级及以上媒体发表的新闻报道就有2900篇。云南高级人民法院仅在新华社云南分社一家媒体的内参、云南频道、视屏、手机媒体上发表的文字、图片就有300多篇左右,仅东航飞行员辞职案件判赔140万元,国内外采用媒体高达278家。
作为曾经担任海南省政府秘书长等职务的许前飞,和新闻媒体打交道是经常的事情。这位武汉大学法律系教授出身的学者型院长在定位司法与媒体的关系时,作了这样一个自称“不是很准确的比喻”: 更像是两个生生死死、永不分开的一对朋友。随后他作了这样一个解释:作为新闻媒体,需要很好的素材,而法院是就是一个很好的资源“富矿”,每天审理无数的案件,各种类型和情节的案件,往往能够吸引媒体的读者群。
“每个案件都是一个很好的故事,甚至故事后面还有故事。”许前飞说。
从公开的角度来说,许前飞认为,媒体是一个公开的形式,法院是在大庭广众之下审理案件,是阳光下的审判,这与媒体传播信息的功能是相同而且是彼此依赖的,相互促进的。
2008年底,云南高院首次聘请新闻记者担任“特邀观察员”,十名新华社、法制日报等媒体的“观察员”正式上岗。云南高院配套出台了特邀观察员管理办法,要求全省法院要积极配合、认真接受媒体监督,不得隐瞒推诿。
2009年1月15日,许前飞在与媒体的座谈会上,进一步提出要加大该制度的工作力度,并为特邀观察员制作相关证件,并在证件上备注保障采访的条款。
此举被媒体记者戏称为新闻监督“护照”。


审慎掂量影响和公众的接受程度
2008年12月28日,云南《生活新报》报道以《保安想看证件 竟遭法官殴打上铐》为题报道昆明市西山区人民法院3法官在执行一件案件过程中殴打某小区保安一事。在外地开会返回昆明的许前飞在飞机赠阅的报纸上看到了这条新闻。
派专人到昆明市中级法院配合对此事的调查;通过省高院新闻中心对新闻工作者的舆论监督表示感谢;责令西山区法院及昆明市中级法院对彻查此事。下飞机之后,许前飞随即作出指示,一切调查善后工作立即有条不紊地展开。
西山法院领导前往医院看望被打保安,当事法官被处理,拖欠农民工工资案件被圆满执行,社会公众进一步了解了法院的执行难问题。一条原本被媒体炒得沸沸扬扬的负面新闻得到妥善解决,不断发酵的事件逐渐降温。
在许前飞看来,所谓的“负面新闻”,正是对法院工作的一种促进,他并不认同“舆论杀人”、“媒体左右”这些说法。
“正是由于有了媒体等形式的监督,有了信息公开的机制,使得我们在做任何事情的时候,都要掂量这件事情在社会公众中可能产生的影响。”
到云南工作后,许前飞除了每天中午及晚上抽出时间上网,还要求法院新闻中心每天专人负责搜集、分析有关信息,编辑每天一期的《舆情通报》,专门供云南高院院领导参考。这些信息中,有关于全国司法机关、全国法院尤其是云南法院的经验做法、负面报道。
这种多数为“报忧不报喜”的信息专报,为云南高院掌握全省法院出现的问题,从而进一步解决纠纷,化解矛盾提供了决策参考。
2008年,许前飞在该院《舆情通报》上作出批示、要求相关部门予以关注和办理的,共计三十多份。
在与新闻媒体的座谈会上,许前飞这样盘点一年的云南法院“负面新闻”:“一些媒体对一些法院的各种所谓负面的报道,绝大多数是实事求是,可能极少数在具体的事情上有少量出入和细节的渲染,我觉得这些都不影响这个事件本身应该起到的监督功效”。

变“宣传”为“传播”
在近年来法院的机构设置中,“宣传处”或者“新闻中心”的职能通常被界定为:对外宣传。但是法院传统的宣传报道往往千人一面,缺乏生动活力,这也是法院新闻宣传急需突破的“瓶颈“问题。
对于这个方面,许前飞有着自己独特的心得。这位经常上网的院长对法院新闻宣传干部“支招”,就是要在“吸引公众眼球”的同时,传播法治思想。
一次在新闻中心的工作汇报会上,许前飞这样和新闻宣传的同志交流。
“在这个海量的信息社会,你说什么之前,首先要关注人家愿意听什么,天天说你如何高大、严肃执法,但是你说的再多,如果找不准新闻点,就不能吸引观众的眼球,这样的新闻实际上是没人看的”。
许多次,许前飞邀请新闻中心的同志一起进行新闻策划。就老百姓关注的问题,进行报道,寓法治传播于新闻报道之中。
云南铜业原董事长、总经理邹韶禄等人受贿案件,由于涉及金额巨大和云南铜业本身属于云南支柱产业的重点企业,公众广泛关注,对于这个案件的报道,许前飞这样启发新闻中心的同志:“在企业的管理层面上,怎么会形成这样大的一个惊天巨案,这么多的资金怎么会毫无障碍流进个人腰包?这是企业管理关注的问题。对于普通老百姓来讲,可能关注的是另外一个问题,比如现在云铜现在是个什么状况,老百姓可能在读这个故事当中会发现,这个事件对云铜是一个非常沉重的打击,但是云铜现在作为一个云南支柱产业,现在发展的非常好。”
既有故事情节,又能达到传播法治的目的。这样“有血有肉”的新闻报道,一下子就达到抓住公共眼球的目的,并显示出良好的传播效果。
这种新思维模式带来的效果立竿见影。2008年,云南法院探索成立了环保法庭,施行刑事民事行政三审合一,云南法院把设立环保法庭与杨宗海水污染事件联系起来,与新刑法的重大环境污染罪司法适用缺失,和整个云南在环境保护领域司法功能的缺失状况联系起来,进行了深入的分析思考,在全国产生了相当大的反响。
此外,云南法院审理的一个故意杀人案件,由于被告人的真诚忏悔,取得了被害人家属的真诚宽恕。此案被云南高院编成电视节目《血色宽恕》搬上荧屏,编成情景剧,活生生的故事,情与法的交织,许多观众深受震撼。著名法学家、武汉大学马克昌教授到云南授课,观看了节目,感慨刑事案件达到这样的效果,实属不易。
“这个15分钟的短片,党的政策、司法的宽严相济、中国人内在的朴素道德,都可以在这个故事中找到”许前飞这样点评。



作者单位:云南省高级人民法院

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