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国防科学技术工业委员会


中华人民共和国国防科学技术工业委员会令
第 1 号


国防科工委令第 1 号
现发布《国防科技工业军用核设施安全监督管理规定》，自发布之日起施行。
1999年11月08日

国防科技工业军用核设施安全监督管理规定

第一章 总则

第一条 为实施国防科技工业军用核设施（以下简称军用核设施）的安全监督管理，保证军用核设施的安全，保障设施工作人员和公众的健康，保护环境，促进国防核科学技术工业的顺利发展，制定本规定。
第二条 本规定适用于下列军用核设施的安全监督管理：
（一）核材料的生产、加工、贮存及乏燃料后处理设施；
（二）核动力装置；
（三）各种陆基反应堆，包括生产堆、研究堆、试验堆、临界装置等；
（四）放射性废物管理设施；
（五）其他需要监督管理的军用核设施。
交付军队使用的核设施除外。
第三条 军用核设施的选址，设计、建造，运行和退役必须贯彻“安全第一”的方针，并应当实现下列安全目标：
（一）建立和保持有效的防御措施，保护工作人员、公众及环境免遭辐射危害；
（二）确保在设施运行状态下工作人员和公众所受歪帕辐射照射低于国家规定限值，并保持在可合理达到的尽量低水平，保证减轻事故引起的辐射照射；
（三）采取一切合理可行的措施预防事故的发生，缓解事故的后果，确保设施设计中考虑的所有事故的辐射后果是可以接受的，并保证那些可能导致严重辐射后果的事故发生的可能胜足够低。

第二章 监督管理职责

第四条 国防科学技术工业委员会（以下简称国防科工委）对军用核设施实行统一的安全监督管理。其主要职责是：
（一）组织起草、制定有关的安全法规、规章及安全标准；
（二）负责组织安全审评， 批准颁发或吊销有关安全许可证件；
（三）负责实施安全监督检查；
（四）监督、协调核事故应急计划的制定和实施；
（五）负责安全执法和事故、事件的调查与处理；
（六）会同有关部门调解安全纠纷；
（七）组织有关的安全研究及运行经验反馈。
第五条 国防科工委根据军用核设施安全监督管理的需要设立相应的独立行使安全监督管理职权的机构，配备必要的合适人员，并组成军用核设施安全专家委员会。
安全专家委员会为军用核设施安全政策与法规、规章的制定、许可证的颁发、安全研究规划的确定等重大事项的决策提供咨询。
第六条 营运单位负责对所申请的军用核设施的安全承担全面的责任，其主要职责是：
（一）遵守国家有关法律、法规及规章，并制定相应的措施；
（二）确保设施的选址、设计、建造、调试、运行和退役符合国家有关法律、法规、规章及标准的要求，足以保证安全；
（三）提供保证设施安全所需要的资源，配备足够的合格工作人员，并对它们进行充分的培训和定期再培训；
（四）接受国防科工委的安全监督管理；
（五）及时、如实地报告设施的安全状况，并提供有关资料，
第七条 对军用核设施所实施的安全监督管理不减轻也不转移营运单位对所申请的设施应承担的全面安全责任。
营运单位应负的安全责任也不因设计者、供货商。建造者等各自的活动和责任而发生任何改变。

第三章 安全许可制度

第八条 对军用核设施实行安全许可制度。安全许可证件包括：
（一）军用核设施厂址选择审查意见书；
（二）军用核设施建造许可证；
（三）军用核设施装（投）料调试批准书；
（四）军用核设施运行许可证；
（五）军用核设施退役批准书；
（六）军用核设施安全关键岗位操纵（作）员执照；
（七）其他需要的批准文件。
有关军用核设施的各种活动必须遵循相应安全许可证件所规定的条件，
第九条 军用核设施的厂址，需经国防科工委根据《可行性研究报告》中的厂址选择部分组织安全审
评并出具《厂址选择审查意见书》，从安全方面确认所选厂址的适宜性后，方可予以批准。
第十条 军用核设施开始建造（包括改建、扩建）前，其营运单位必须向国防科工委提交军用核设施
建造申请书、初步安全分析报告及其他有关资料，经审核批准，获得《军用核设施建造许可证》后，方可动工建造。
第十一条 军用核设施开始启动。运行前，其营运单位必须向国防科工委提交军用核设施启动、运行
申请书、最终安全分析报告以及其他有关资料，经审核批准，获得《军用核设施装（投）料调试批准书》后，方可开始装载或投放核燃料进行启动调试，在获得《军用核设施运行许可证》后，方可正式运行。
谑? 军用核设施开始退役前，其营运单位必须向国防科工委提交军用核设施退役申请书、退役
安全分析报告以及其他有关资料，经审核批准，获《军用核设施退役批准书》后，方可开始退役活动。
军用核设施退役的最终状态必须经国防科工委会同有关部门验收，确认符合有关安全要求后，营运单位的责任方可终止。
第十三条 本规定发布前己在建、在役或退役中的军用核设施，其营运单位应当在规定的期限内向国防科工委补交相应的申请书，提交有关安全分析报告及资料，以获得必需的安全许可证件。
第十四条 获得并持有军用核设施安全关键岗位操纵（作）员执照的人员方可在相应安全关键岗位进
行操作；具有大专以上文化水平，担任安全关键岗位操纵（作）员两年以上、成绩优秀者，方可指导他人在相应安全关键岗位进行操作。
第十五条 军用核设施安全许可证件的颁发以安全审评为基础。国防科工委确认营运单位的申请符合国家有关法律、法规及规章的规定，并满足有关安全要求时，方可颁发相应的安全许可证件。
第十六条 安全许可证件期满后终止；安全许可证件的变更。延期或更换，必须向国防科工委提出申请，经审查批准后方为有效。
未经国防科工委批准，任何法人或个人均不得转让按照本规定所获得的任何安全许可证件。

第四章 安全监督检查

第十六条 军用核设施安全监督检查的依据是：
（一）国家的有关法律。法规及规章；
（二）有关的国家标准。国家军用标准及核行业标准；
（三）安全许可证件所规定的条件；
（四）其他具有约束力的文件。
第十八条 军用核设施安全监督检查的任务包括：
（一）审核申请者所提交的安全文件与资料是否符合实际；
（二）监督检查设施的选址。设计。建造。调试。运行和退役是否符合有关法律、法规、规章及标准
和相应安全许可证件所规定的条件，是否满足预定的技术要求；
（三）监督检查安全有关活动是否按审评认可的设计。程序和质量保证大纲进行；
（四）考察营运单位是否具备确保设施安全运行及执行应急计划的能力与措施；
（五）评估营运单位的安全文化素养；
（六）其他必需的监督检查任务。
第十九条 对军用核设施安全监督检查可以采取查阅有关文件与记录、现场见证、座谈访问、验证性检验和测量等方式。
第二十条 国防科工委根据需要组织合适的人员（必要时邀请专家）执行指定的监督检查任务。
监督检查人员执行任务时，凭其有效证件有权进入设施内及与监督检查任务有关的建造、运行或退役 现场，调查、收集有关安全的资料。
第二十一条 从事军用核设施安全监督检查的人员必须客观、公正地履行监督检查职能，遵守监督检
查纪律，保守国家秘密，不得介入与被监督检查设施有关的商业性质的活动和其他不利于监督检查任务有效完成的活动。
第二十二条 营运单位应按规定向国防科工委提交其安全有关活动的进度及有关文件与资料，并为监
督检查提供必要的条件，保证监督检查任务有计划地实施。
第二十三条 国防科工委确认必要时，有权采取强制性行动，命令营运单位采取安全措施或停止危及
安全的活动。
第二十四条 营运单位有权拒绝有害于安全的监督检查要求，但必须执行国防科工委的强制性命令。

第五章 奖励与处罚

第二十五条 对保证军用核设施安全作出显著成绩的单位和个人，国防科工委应给予表彰。 第二十六条 凡违反本规定，有下列行为之一的，国防科工委可视情节轻重，给予警告、罚款、停工或停运整顿或吊销安全许可证件的处罚：
（一）未经许可或违章从事军用核设施建造。运行。退役或擅自变更。转让安全许可证件的；
（二）隐瞒、谎报有关资料或事实的；
（三）无故拒绝或阻挠安全监督检查的；
（四）无执照或违章在安全关键岗位操作的；
（五）拒不执行强制性命令的。
不服从管理、违章或强迫他人违章作业，造成严重后果构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 军用核设施的安全监督检查人员，玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，视情节轻重给予
行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 当事人对行政处罚不服的，可在接多撇罚通知之日起六十漳谙蚬揽乒の昵胄姓?
议， 但对于吊销安全许可证件的处罚必须立即执行?

第六章 附则

第二十九条 军用核设施安全监督管理中涉及的保密事项按国家保密法规及有关规定处理。
第三十条 申请军用核设施安全许可证件的营运单位应缴纳所需的安全审评费用，具体收费办法另行
制定。
第三十一条 本规定由国防科工委负责解释，并制定实施细则。
第三十二条 本规定自发布之日起施行。



顾永忠 中国政法大学 教授




　 我国立法机关正在进行刑事诉讼法再修改的准备工作，并将于今年10月完成法律修订程序。围绕这次修改，司法界、理论界都在积极参与，献计献策。据了解，这次修改将采用修订案的方式，由此决定了修改的内容不可能太多，应当重点突出，先解决当前迫切需要解决的问题。在笔者看来，构建附条件不起诉制度及被告人认罪案件审判程序应当是这次修法的当务之急。为此，撰写本文，以公正、效率、资源、案件的互动关系为视角展开分析、论证。

　 一、刑事司法制度中公正、效率、资源、案件的互动关系分析

　 任何一个国家在构建自己的司法制度时，都将面对并力求解决好公正、效率、资源、案件这样几个既彼此独立又密切联系的基本问题和相互关系。

　 公正是现代刑事司法制度的生命线。从立法的角度考虑司法公正问题，所面对的不是某一个或某几个具体的个案，而是已经发生和将要继续发生的所有刑事案件的整体。这就需要我们从宏观背景和全局视野分析和思考问题。

　 公正不是抽象的，而应当是“看得见的”，理论界将其划分为实体公正和程序公正两个方面，并从诸多方面论证了实体公正和程序公正的具体的含义，且形成了基本的共识，诸如要保障被告人获得辩护、程序要公开、透明等。但是，公正不可能从天上掉下来，它的内涵及其实现依赖于多方面的因素和条件。一方面它在一定程度上取决于人们的主观因素，另一方面又在很大程度上受制于社会的客观条件。从这个意义上讲，公正属于历史和社会的范畴，具有阶段性和层次性。正因为如此，即使联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条提出的公正审判的国际标准也只是一个“最低限度”的标准。

　 从具体内容看，刑事司法制度中的公正与效率都属于主观因素，是立法者主观愿望追求的产物，并且二者是一种密切相关、此消彼涨的关系，即司法公正的程度越高，司法效率就越低，反之司法效率则越高。[1]从诉讼价值上看，公正与效率不在同一层次上，公正优于并且高于效率。只能在保证公正的前提下追求效率，而不能为了追求效率而牺牲公正。但是，如果从现实出发看待二者的关系，并非在所有的案件中解决公正都是第一位的。在司法实践中，或由于案件本身的因素，或由于当事人的主观需求，有些案件效率问题比公正问题更为突出更为迫切。因此，我们不能僵化地一成不变地看待和处理公正与效率的关系。

　 从客观条件看，司法资源和刑事案件的状况如何对于公正的实现程度有着至关重要的影响。在既定的司法资源下，刑事案件的数量越少，公正的实现程度就越高，反之，公正的实现程度则越低。反过来说，对公正的期望程度越高，要求投入的司法资源则越多。但是无论在任何国家包括西方发达国家，能够投入的司法资源总是有限的，刑事案件的数量却是难以控制、减少的，甚至呈现为不断增长的势头。在此情形下，要使所有案件获得同样的公正“待遇”，那只能是平均主义地配置资源，其结果必然是每个案件获得的资源投入十分有限。这样从外表看起来，对每个案件都是“公正的”，获得的司法资源同样多，实现的公正程度一样高，但从实质上看则是不公正的。因为刑事案件在“质”的方面是千差万别的。仅从大的方面来看，有犯罪性质的不同，诸如严重犯罪与轻微犯罪之别；又有被告人经历的不同，诸如累犯、惯犯与偶犯、初犯之别；还有被告人认罪态度的不同，诸如否定指控、拒不认罪与主动投案自首、如实坦白认罪之别；再有控方掌握的证据状况不同，诸如事实清楚，证据确实充分与事实不清、证据不足之别，如此等等。这就意味着每个案件对司法资源的投入以致公正、效率程度的要求其实是很不同的，只有按照案件的不同情况配置司法资源，设置并适用公正、效率程度不同的诉讼程序，才能真正实现司法的整体公正与效率。

　 总之，在司法资源难以大量投入，刑事案件却在数量上难以减少甚至不断增加、在质量上又千差万别的现实面前，我们必须优化资源配置，调节诉讼效率，对于那些需要公正程度高的案件，我们宁可投入的司法资源多一些，程序的设置复杂一些，诉讼效率调低一些；对于那些需要公正程度低的案件，投入的司法资源则可以少一些，程序的设置也可以简单一些，诉讼效率则可以调高一些。考察当今世界各国无论是英美法系国家还是大陆法系国家的刑事司法制度莫不如此。在日本，既有传统的快速处理轻微刑事案件、被告人认罪案件的简易公审程序，又有近年来推行改革而出台的更加快速、适用范围更广的即决审判程序和主要适用于可能判处死刑、无期徒刑案件的由3名职业法官和6名裁判员组成的混合审判制度。在法国，既有适用违警罪的简易审判程序，又有针对轻罪案件的较为严格的审判程序，还有更为复杂的由审判长、陪审官以及陪审团共同审理的重罪案件审判程序。英美国家更是如此，既有由一名法官（甚至是非职业法官）一日内可审理若干个案件的快速、简易审判程序，又有由职业法官和陪审团共同审理、往往旷日持久的陪审团审判程序。不仅传统的西方法治国家如此，而且近年来刚刚从经济困境中走出来的俄罗斯也走上了繁简分流的刑事司法改革之路，一方面建立了程序较为简捷的被告人认罪的特别程序、和解法官审理案件的程序，另一方面又新增了由一名法官和12名陪审员组成的陪审团审判制度。各国不仅在审判程序上如此，而且在审判前的程序上，也建立了各种过滤、筛选机制，采用不同方式减少进入审判程序的案件数量。

　 经过近30年的改革开放，我国在经济建设上已取得举世瞩目的成就，但由于我国人口多，底子薄，在很长一段历史时期还将是发展中国家。这就决定了国家难以在刑事司法领域投入太多的资源。同时，由于处在社会剧变的转型期，刑事案件的发案率居高不下，进入刑事诉讼程序的案件数量也是有增无减。据有关统计资料显示，从1998年到2005年，刑事案件的立案数从1986068件发展到4648401件，增长了134％；同期被逮捕的人数从598101人上升到876419人，增加了46．53％，法院审判的公诉案件的被告人也由584763人增长到981009人，增加了67．76％，与此同时，司法资源的投入有的非但没有增加，反而在减少。例如全国检察机关除工勤人员以外的工作人员，1998年为211319人，2004年却减少到197025人。有的虽然有所增长，但与刑事案件的增长并不能同步，甚至实际上还在减少。例如全国律师人数1998年为51008人，2005年发展到114471人，增加了一倍多，但公诉案件的刑事辩护率则从1998年的50．7％下降到2005年的35．8％。[2]

　 在刑事案件急剧增加，司法资源的投入增涨有限甚至有所减少的情形下，全社会对司法公正和效率的热切呼声却空前高涨，这从近年来社会公众对杜培武、佘祥林、刘涌、胥敬祥、邱兴华等一批重大案件的关注程度和普遍诉求足可以得到说明。广大群众不仅要求司法公正，而且要求司法效率；不仅要求实体公正，而且要求程序公正；不仅要求个案公正，而且要求整体公正。毋庸讳言，在当今中国人民群众对司法公正、效率的强烈诉求与不尽理想的司法现实已经成为突出的社会矛盾。

　 如何解决这一矛盾，从中央到地方，从立法界、司法界到理论界，各方面都在积极动脑筋、想办法，提出并推行各种改革、完善措施。但是，在笔者看来，在相当长的时期内，刑事案件的大幅下降、司法人员的大幅增加、刑事辩护率的大幅提高都是难以做到的。我们必须从现行司法制度、现行司法程序的整体构造上寻找突破口，构建可对刑事案件进行繁简、难易分流的程序机制，以推动司法公正的实现和司法效率的提高。因此，笔者认为，针对我国现存的问题和条件，借鉴、吸收别国成熟的经验和做法，构建中国式的附条件不起诉制度和被告人认罪案件审判程序不失为重要的突破口。

　 二、在我国现行不起诉制度的基础上，构建附条件不起诉制度

　 应当说，1996年刑事诉讼法修改中对于审查起诉的法律定位是正确的，其确立的包括三种类型的不起诉制度，在理论上有充分的依据，在实践上也是世界各国广泛采用的作法。但是，近10年来的司法实践表明，我国立法上确立的不起诉制度在司法活动中并没有发挥应有的作用。检察机关在审查起诉过程中作出不起诉决定的案件比例非常低。据有关方面统计，1997年不起诉人数占审查起诉案件总人数的4．2％，1998年则是2．5％。[3]其后若干年来一直都在2—3％之间徘徊。[4]

　 我国不起诉比例如此低的原因是多方面的，其中一个重要的原因是思想观念原因，相当一些检察人员包括一些领导干部对设立不起诉制度的立法意图理解不够深远。此外还有制度本身的原因。现行刑诉法规定的三种不起诉中，只有法定不起诉属于当然不应该起诉的类型，而酌定不起诉和证据不足不起诉都属于裁量不起诉的范畴。这就使不少人特别是上级检察机关和各级检察机关的领导层担心不起诉决定的裁量权如果不加严格控制，可能会被滥用，损害司法公正。因此，在相当长一段时期，从中央到地方的各级检察机关都把不起诉案件的比例控制在3％以内。

　 影响不起诉案件比例非常低的原因还有一个，就是不少人认为我国的犯罪概念和范围与国外存在较大差别，凡进入刑事司法程序的犯罪案件都是比较严重的，不同于国外大量刑事犯罪案件实际上属于我国的一般违法案件，因此对它们可以做不起诉的处理。笔者并不否认中外犯罪概念的差别以及由此可能导致我国不起诉案件的数量比较少。但是，是不是只有3％左右的案件才可以作不起诉处理，而97％左右的案件都必须起诉到法院审判？ 笔者对此不能认同。事实上，从我国近年来审判过的案件看，其中有相当一部分是可以采取不起诉处理的，它们包括经法院宣告无罪的案件、判处拘役、管制的案件、免予刑事处罚的案件、单处附加刑的案件以及部分未成年人犯罪案件，详细情况如表1所示：



从表1可以看出，在2002—2005年问，每年生效判决宣告无罪、判处免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑及未成年被告人的人数占到当年生效判决所涉被告人总数的比例在35．52％—45．15％之间，这一事实表明在审查起诉阶段扩大不起诉的适用范围是有很大空间的。如果在审查起诉中对这些被告人中的哪怕一半人即17．76％—22．58％作不起诉处理，而不起诉到法院进行审判，这对于促进司法公正、提高诉讼效率、节约司法资源、减轻法院和检察院的负担都将起到非常巨大的作用。现在的问题是，现行不起诉制度是一次定“终身”，一旦做出不起诉决定，对被不起诉人缺乏制约、监督机制，具有很大的风险。为此需要我们在现行不起诉制度的基础上，构建新的、既能充分展现不起诉制度的优越性，又能把不起诉制度的风险、负面影响降到最低程度的附条件的不起诉制度。在这方面德、日等国的成熟经验和我国一些基层检察机关的探索尝试都是值得我们研究、总结和吸收、借鉴的。

　 德国刑事诉讼立法在起诉问题上奉行的是起诉法定主义为原则，起诉裁量主义为例外的作法，但司法实践的现实情况却是相反，起诉是例外，不起诉或作其他替代性处理则成为原则。据统计，从1981年到1996年期问，提起公诉案件的比例一直比较低，起诉率最高的1982年是19％，起诉率最低的1996年是12．3％，其余案件均作了不起诉的处理，包括撤销案件、申请处罚令、无条件不起诉等，附条件的不起诉也是其中的一种处理方式，比例一直在6％上下浮动。[5]所谓附条件的不起诉也称暂缓起诉，是指对于本来应该起诉的轻罪被告人，在其本人同意的情形下要求其在一定期限内履行一定义务，而暂时不予起诉。被告人如在规定的期限内履行了所要求的义务，对其行为不再作为犯罪起诉追究，否则，将仍作为犯罪起诉追究[6]。此外，德国各州对青少年案件的不起诉率比较高，而且呈不断上升趋势，从1985年平均为25％上升到1992年的近50％。[7]

　 日本除了对不具备起诉条件的案件不予起诉外，在其刑事诉讼法上还确立了“起诉便宜主义”原则，规定“根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重及情节和犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉。”在司法实践中这两种不起诉处理方式在检察机关审查起诉的案件中占有相当的比例。据有关统计资料显示，2002年日本检察机关的不起诉率为43％，2003年为35．6％，其中因不具备起诉条件而不起诉的占1．90％，其余33．7％则属于裁量不起诉或犹豫不起诉。[8]而对于其中的犹豫不起诉案件在诉讼理论和法律上都可以理解为，只要还在追诉时效期间内，对其可以再次起诉[9]。当然在实践中作出不起诉处理后再起诉的情况几乎没有。正因为如此，日本著名刑诉法教授，法务省顾问松尾浩也先生称此种不起诉为缓期起诉，指出进入昭和时期以来缓期起诉处分得到了更多的使用，并且被有意识地作为有效地防止再犯的手段加以使用。[10]

　 我国有些基层检察机关包括北京市海淀区人民检察院等，在近几年探索司法改革的过程中，也重点研究了附条件不起诉制度（有的地方称为“暂缓不起诉制度”），有的还在小范围内进行了尝试。这些研究和尝试成果都表明，在我国建立附条件不起诉制度不仅大有必要，而且具有广泛的可行性基础。

　 基于以上，笔者认为有必要在我国现有不起诉制度的基础上，构建附条件不起诉制度，其要点是：

　 1．附条件不起诉的对象及适用条件：可以设定为依照刑法规定可能判处2年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑、其他可适用缓刑以及可免予刑事处罚并具有下列情形的案件：①犯罪嫌疑人是未成年的；②犯罪嫌疑人年满70岁以上的；③有自首、立功情节或真诚认罪悔罪的；④向被害人赔礼道歉、赔偿损失，得到被害人谅解的；⑤积极赔偿受破坏的公共财产或恢复受损害的公共利益的。

　 上述案件都是犯罪性质不严重，刑罚后果不严厉，人身危险性又很小的案件。对这些案件的犯罪嫌疑人由检察机关做出附条件的不起诉处理，不仅完全可以达到经过审判希望达到的法律效果，而且会有更重要的社会意义：其一，由于可免除后续审判，使犯罪嫌疑人保全了做人的“面子”，对他们日后改过自新有极大的鼓励、促进作用；其二，由于可免除后续审判，可促使犯罪嫌疑人与被害人和解，恢复、挽回因犯罪受到破坏、损害的公共利益，实现恢复性司法；其三，由于可免除对这部分案件的后续审判，将大量节约检察机关、审判机关的人力、物力和财力支出，转而将更多的司法资源投入到那些确需审判的案件中，使这些案件得到确实公正的审理和裁判；其四，由于不起诉，犯罪嫌疑人可提前获释，不仅节约看守所的羁押成本，更重要的是使犯罪嫌疑人提早回归社会，有利于构建和谐社会。